《指南》明确

《指南》明确

市级国土空间生态修复规划应落实省级国土空间生态修复规划的目标任务和要求，在全省国土空间生态修复规划体系中发挥承上启下作用，突出规划的实施性和可操作性。

?贯彻党中央国务院重大决策部署和省委省政府、市委市政府生态文明建设要求，衔接区域发展战略，落实全国重要生态系统保护和修复重大工程总体规划及省级国土空间生态修复规划明确的生态修复任务。

?基于生态系统演替规律和内在机理，结合气候变化和人类活动影响，识别区域生态问题，预判重大生态风险。

?谋划市域国土空间生态修复总体布局，实行国土空间整体保护、系统修复、综合治理，逐步推进山水林田湖草一体化保护修复。

?明确市域国土空间生态修复目标任务，确定生态修复重点区域、重点工程和重点项目，推进解决生态、农业、城镇空间突出生态问题，严守生态保护红线，筑牢生态安全屏障，提供优质生态产品，助力国土空间格局优化。

?提出规划创新和实施的保障措施，积极探索建立健全政府主导、企业和社会各界参与的生态价值实现机制。

《指南》作为全国首个市级国土空间生态修复规划编制指南，在充分衔接省级国土空间生态修复规划编制指南基础上，创新性的增加规划编制技术路线，并以自然地理单元为基础，确定修复分区，构建省—市（州）—县（区）生态修复规划三级纵向传导体系，逐级分解落实目标任务，科学指导市（州）开展规划编制。

附件：

四川省市级国土空间生态修复规划

编制指南

（试行）

四川省自然资源厅

年2月

前言

为深入贯彻落实习近平生态文明思想，建立健全山水林田湖草系统修复和综合治理机制，指导市（州）开展国土空间生态修复规划编制工作，提高规划编制质量，做好与省级国土空间生态修复规划的衔接，科学推进全省山水林田湖草一体化保护修复，编制本指南。

指南包括正文和附录两部分。正文分为总体要求、基础工作、规划主要内容、协调论证、规划报批5个章节，附录分为术语与定义、规划指标体系、规划成果、规划文本提纲、规划文本附表、生态修复分区6方面内容。

本指南由四川省自然资源厅国土空间生态修复处会同四川省国土空间生态修复与地质灾害防治研究院、四川省国土科学技术研究院、四川省国土空间规划研究院、四川省国土整治中心共同编制。

目录

1总体要求.............................................................................................................-1-

1.1适用范围....................................................................................................-1-

1.2指导思想....................................................................................................-1-

1.3编制原则....................................................................................................-2-

1.4规划定位....................................................................................................-3-

1.5规划任务....................................................................................................-3-

1.6规划范围和期限........................................................................................-4-

1.7编制依据....................................................................................................-4-

1.8编制主体....................................................................................................-6-

1.9编制程序及技术路线................................................................................-6-

1.10成果要求..................................................................................................-8-

2基础工作.............................................................................................................-9-

2.1准备工作....................................................................................................-9-

2.2问题与评价..............................................................................................-11-

2.3专题研究..................................................................................................-15-

3规划主要内容...................................................................................................-16-

3.1目标指标..................................................................................................-16-

3.2修复分区..................................................................................................-17-

3.3重点区域..................................................................................................-18-

3.4主要任务..................................................................................................-19-

3.5重点工程..................................................................................................-22-

3.6资金测算..................................................................................................-23-

3.7综合效益..................................................................................................-23-

3.8实施保障..................................................................................................-24-

3.9规划创新..................................................................................................-24-

4协调论证...........................................................................................................-25-

5规划报批...........................................................................................................-25-

附录A术语与定义.............................................................................................-26-

附录B规划指标体系.........................................................................................-33-

附录C规划成果.................................................................................................-38-

附录D规划文本提纲.........................................................................................-41-

附录E规划文本附表..........................................................................................-44-

附录F全省国土空间生态修复分区..................................................................-50-

本指南适用于我省市级国土空间生态修复规划编制，县级国土空间生态修复规划编制可参照执行。

以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导，全面贯彻落实党的十九大和十九届二中、三中、四中、五中全会精神，深入贯彻习近平生态文明思想，落实党中央国务院、自然资源部、省委省政府和市委市政府决策部署。根据中共四川省委十一届三次、四次、五次、六次、七次、八次全会精神，在长江经济带发展、新时代推进西部大开发形成新格局、黄河流域生态保护和高质量发展、成渝地区双城经济圈建设等国家战略深入实施背景下，深刻把握新时代治蜀兴川的生态重任，持续用力推进美丽四川建设，生态优势转化为发展优势。

生态修复应坚持节约优先、保护优先、自然恢复为主的方针，以全面筑牢长江、黄河上游重要生态屏障为目标，以系统解决核心生态问题为导向，以统筹山水林田湖草一体化保护修复为主线，合理划定国土空间生态修复分区，确定生态保护修复重点区域，合理设置目标任务，科学部署和实施生态保护修复重点工程，大力推进区域内生态廊道建设，打造川渝森林城市群，深化跨区域跨流域生态环境保护合作，切实增强生态系统稳定性，显著提升生态系统功能，维护区域生态安全，全面提高优质生态产品供给能力，助力国土空间格局优化，服务我省生态文明建设和高质量可持续发展。

1.3.1战略引领，科学编制。贯彻党中央、国务院、省级决策部署，落实国家、区域和省级重大战略，按照国家和所在省（区、市）相关政策法规、技术规程要求推进规划编制。坚持人与自然和谐共生，坚持尊重自然、顺应自然、保护自然，坚持节约优先、保护优先、自然恢复为主的方针，坚持以水而定、量水而行，按照保证生态安全、突出生态功能、兼顾生态景观的次序，基于充分调查评价和深入研究分析，统筹安排规划期内生态修复工作。

1.3.2问题导向，因地制宜。立足本市（州）域自然地理格局、生态系统状况和主体功能分区，准确识别突出生态问题，科学预判主要生态风险。因地制宜合理确定规划目标，明确需要解决的重大问题和重点任务，研究提出基于自然解决方案的生态修复途径模式和措施。

1.3.3统筹协调，加强衔接。坚持山水林田湖草生命共同体理念，统筹考虑自然生态系统各要素与农田、城市人工生态系统之间的协同性，注重山上山下、岸上岸下、上游下游、河流湖泊等国土空间的整体性、系统性，体现综合治理，突出整体效益。与国家和区域重大战略、省级国土空间生态修复规划和市级国土空间总体规划加强衔接。

1.3.4充分论证，公众参与。坚持“开门编规划”，建立跨部门多领域合作编制工作机制，组建由经验丰富技术单位参与的规划编制团队，邀请权威专家学者成立咨询委员会，在规划编制各阶段充分听取相关领域专家意见，咨询论证重大问题，特别是注重研究分析重要分歧意见，充分听取专家学者意见，凝聚群众智慧，回应社会期盼。

市级国土空间生态修复规划需落实省级国土空间生态修复规划的目标任务和要求，在全省国土空间生态修复规划体系中发挥承上启下作用，突出规划的实施性和可操作性，作为市级国土空间总体规划的重要专项规划，是一定时期内市域国土空间生态修复活动的具体安排，要落实市级国土空间总体规划的生态修复目标任务、要求以及相关约束性指标。

市级国土空间生态修复规划任务主要包括：贯彻党中央国务院重大决策部署和省委省政府、市委市政府生态文明建设要求，衔接区域发展战略，落实全国重要生态系统保护和修复重大工程总体规划及省级国土空间生态修复规划明确的生态修复任务。基于生态系统演替规律和内在机理，结合气候变化和人类活动影响，识别区域生态问题，预判重大生态风险。谋划市域国土空间生态修复总体布局，实行国土空间整体保护、系统修复、综合治理，逐步推进山水林田湖草一体化保护修复。明确市域国土空间生态修复目标任务，确定生态修复重点区域、重点工程和重点项目，推进解决生态、农业、城镇空间突出生态问题，严守生态保护红线，筑牢生态安全屏障，提供优质生态产品，助力国土空间格局优化。提出规划创新和实施的保障措施，积极探索建立健全政府主导、企业和社会各界参与的生态价值实现机制。

规划范围包括市级行政辖区内全部区域。规划期限为-年，近期至年，中期至年，远期展望至年。基准年为年。

紧密围绕长江经济带发展、黄河流域生态保护和高质量发展、西部大开发、乡村振兴战略、成渝地区双城经济圈建设等国家和区域重大战略，深入实施“一干多支、五区协同”、“四向拓展、全域开放”等战略部署，依据相关规划、政策文件和标准规范，编制市级国土空间生态修复规划。

1.7.1相关规划。规划应服从于国家、省级、市级国民经济和社会发展规划、全国重要生态系统保护和修复重大工程总体规划、省级国土空间生态修复规划、市级国土空间总体规划等规划，并充分衔接其他相关行业专项规划。

1.7.2政策文件。《中共中央国务院关于建立国土空间规划体系并监督实施的若干意见》（中发〔〕18号）、《自然资源部关于开展全域土地综合整治试点工作的通知》（自然资发〔〕号）、《自然资源部办公厅关于开展省级国土空间生态修复规划编制工作的通知》（自然资办发〔〕45号）、《财政部办公厅自然资源部办公厅生态环境部办公厅关于进一步做好山水林田湖草生态保护修复工程试点的通知》（财办资环〔〕15号）、《四川省人民政府办公厅关于推进全域土地综合整治试点工作的通知》（川办发〔〕55号）、《四川省自然资源厅关于推进市级国土空间生态修复规划编制工作的通知》（川自然资发〔〕45号）。

1.7.3指南规范。《资源环境承载能力和国土空间开发适宜性评价指南（试行）》《国土空间调查、规划、用途管制用地用海分类指南（试行）》《山水林田湖草生态保护修复工程指南（试行）》《省级国土空间规划编制指南（试行）》《省级国土空间生态修复规划编制指南（试行）》《市级国土空间总体规划编制指南（试行）》《河湖生态系统保护和修复工程技术导则》《河湖健康评价指南（试行）》《退耕还林还草作业设计技术规定》等，以及相关国家、行业和地方标准规范。

市级自然资源主管部门牵头，会同发展改革、财政、生态环境、住房城乡建设、水利、农业农村、林草等相关部门开展规划编制工作。

市级国土空间生态修复规划编制程序包括：基础工作（准备工作、分析评价、专题研究）、规划编制、协调论证、规划审查和报批等。

工作程序见图1。

图1市级国土空间生态修复规划编制工作程序图

技术路线见图2。

图2市级国土空间生态修复规划编制技术路线图

提出科学统筹和系统推进国土空间生态修复的总体思路、总体布局、目标任务、重点区域、重点项目、时序安排、资金测算、保障措施等，形成市级国土空间生态修复规划文本、图件、附表、编制说明、专题研究报告、数据库等成果（详见附录C、附录E）。

2.1.1组织准备。建立由市级自然资源主管部门牵头，相关部门参与的规划编制工作协调机制，牵头部门负责审定工作计划、审查规划方案、落实编制经费，及时协调解决规划编制中的重大问题。由市级自然资源主管部门牵头组建规划编制工作团队，建议涵盖地理、生态、环境、气象、地质、水资源、土壤、土地以及规划等专业领域，负责方案制定、调查分析、基础研究、成果编制等工作。

2.1.2技术准备。拟订工作方案，明确编制工作的指导思想、基本原则、目标任务、技术路线、专题设置、进度安排、成果要求、工作组织和经费保障等。确定底数底图，以“三调”成果作为规划现状底数和底图基础，以其他各类调查监测成果为补充，统一采用国家大地坐标系和国家高程基准作为空间定位基础。评估既往工作，针对本行政区范围内涉及生态修复的各类规划及相关工作（如山水林田湖草生态保护修复、国土综合整治、国土绿化、自然保护地建设、矿山恢复治理等）开展情况，进行简要评估，总结实施成效与问题等。收集基础资料，具体如下。

（1）自然地理数据资料。包括相应层级行政边界等基础测绘和地理国情监测数据，以及地形地貌、地质、水文、气候、土壤、生物等自然地理信息。

（2）生态基础数据资料。包括历史多期全市主要生态系统调查监测数据，生物多样性、荒漠化、水土流失、矿山地质环境等专项调查监测成果，相关科研成果。

（3）自然资源调查监测数据资料。包括第三次全国国土调查（以下简称“三调”）成果、历史多期全市土地利用现状、土地利用变更调查数据，以及耕地、森林、草原、湿地、水、矿产等自然资源调查监测成果数据。

（4）经济社会数据资料。包括人口、经济、农业、城镇建设，以及相关部门、行业的专项数据。

（5）相关规划和成果。包括生态保护红线、永久基本农田、城镇开发边界三条控制线划定成果，有关国土空间规划成果，自然保护地划定建设情况，林草、矿产、产业、交通、水利等相关领域规划或成果，村庄规划成果，城市更新成果等。相关基础数据经过校准核验，可作为基础调查成果进行使用。

（6）生态环境调查监测数据。包括大气、地表水、地下水、土壤、农业等生态环境质量数据。

2.2.1基础分析。以气候水文、自然地理、水土资源等自然资源条件为基础，充分利用市级国土空间规划资源环境承载能力和国土空间开发适宜性评价中自然地理格局、人口经济分布与水土等自然资源的空间匹配关系的分析成果，研究市域自然地理格局，形成相关基础分析成果。

（1）立足自然地理格局，充分利用“三调”等数据资料，有条件的市（州）可开展必要的生态数据调查，如栖息地、物种分布、迁徙通道等空间范围。重点以流域、区域为单元，针对生态空间、城镇空间、农业空间以及三类空间相邻或功能冲突区域，分析自然和人工生态系统的规模、分布、结构、质量及演替规律。

（2）利用资源环境承载力评价国土空间开发适宜性评价（以下简称“双评价”）中生态系统服务功能重要性和生态脆弱性评价结果，识别生态系统服务功能重要和生态脆弱国土空间的分布范围、程度，分级分类评价生态系统功能完好、受损、退化等生态本底状况，识别市域范围生态系统紧密串联的生态网络格局，明确生态本底空间分布，形成市域生态现状底图。

（3）利用市级国土空间规划水资源相关专题和“双评价”研究结果，评价重点江河湖泊及水库、饮用水水源地、河口等水量、水质和水生生物等状况，以流域为单元分析水资源在各生态系统间的分布、匹配情况，以及水资源变化对生态系统的影响，评估自然地理单元内的山水林田湖草沙各自然要素与各生态系统空间上的水系联动情况。

（4）综合考虑降水分布、净初级生产力、植被覆盖度、人工干扰度、土壤有机质、土层厚度、生物多样性维护功能重要性、水土保持功能重要性、水源涵养和防风固沙等因素，开展恢复力评价。主要针对林地、草地、湿地生态系统，建立指标体系进行评价，可考虑气候条件（降水、积温、昼夜温差、太阳辐射、蒸散发、干旱指数）、地形地貌（海拔、坡向）、土壤物理化学性质、人工干扰、植被丰富度和生产力等因素，针对区域内不同类型生态系统的特点，辅以遥感与GIS空间分析，定量进行综合评价。

2.2.2问题识别。针对国土空间全域及生态、农业、城镇空间，从生态系统演替规律和内在机理，结合自然地理条件和人类活动影响，分析自然地理格局演变规律和土地利用方式的合理性，诊断突出生态问题、判识重大生态风险。结合基础分析结果，分析诊断生态系统存在的突出问题和薄弱环节。有关问题可参照如下，各市（州）结合实际，突出主要问题，体现区域特点。

（1）全域系统性问题分析。综合考虑市域自然地理格局与生态系统分布，利用区域水土资源匹配和水资源在各系统间的平衡分析，识别跨空间、跨流域、跨生态系统的资源要素配置不合理、生态连通性差、缺少生态隔离或过渡、物质能量信息流动人为干扰大等问题，山上山下、岸上岸下、上游下游等区域关联性影响问题，水平衡问题等，注重分析生态、农业、城镇三类空间冲突区域生态问题和生态修复需求。诊断廊道网络的连通性和阻断性，分析生境破碎化、生物多样性下降、外来物种入侵等问题。

（2）生态空间生态问题诊断。识别陆域森林、灌丛、草地、湿地等典型生态系统面积减少、结构受损、功能退化、脆弱化等问题的分布、程度，分析水土流失、石漠化、土地沙化等问题的分布特征、变化程度、胁迫因素、成因机制及关联性，识别生态保护红线内、河流湖泊周边的矿山生态破坏等生态破坏问题的分布、程度、趋势及区域关联影响，识别生态问题分布聚集或生态问题关联性大的关键区域。诊断水源涵养、饮用水水源地保护等重要生态功能区的生态问题严重程度和障碍因子。

（3）农业空间生态问题诊断。识别农用地破碎化和退化、生态过渡带和景观连通性、生境丰富度下降问题，居民点、农用地周边矿山生态破坏、土地损毁问题，以及农村自然风貌破坏、过度放牧樵采和围垦养殖、人居生态恶化和生态基础设施不足等问题，分析生态廊道建设可行性等。重点围绕农业面源污染、农田破碎化、小微生态系统、耕地撂荒、乡村景观文化破坏等问题，兼顾农村人居生态环境评价，在农业景观尺度上，评估基本农田生态效益。

（4）城镇空间生态问题诊断。分析城镇空间开发建设对生态系统质量的胁迫，识别城镇内部及周边山体和河湖水系生态破坏问题、城内外蓝绿网络连通性问题、城市内涝和热岛效应问题，以及城镇周边和重要交通干线周边矿山生态破坏、土地损毁问题、重大基础设施生态负面影响等。在城镇空间开展闲置建设用地、未利用地、废弃地调查，结合低效用地再开发调查，评估当前用地现状所造成的生态效应。着力分析开发整理、城市建设等人工化建设中产生的生态绿地、物种栖息地碎片化或阻断问题，解析道路交通网络对物种迁徙、授粉、觅食、分散等运动通道的破坏，科学诊断物种的栖息地和生物多样性等萎缩程度和连通性，评估城镇范围生态系统功能完整性和稳定性，评估绿色基础设施网络自然生态特性。

（5）三类空间相邻或冲突区域生态问题分析。分析人类开发利用活动对生态空间的侵占和胁迫及由此导致的生境破碎化、生态连通性差、边缘地带缺少缓冲过度等问题，生物多样性下降问题，山上山下、岸上岸下、上游下游等区域关联性影响问题，水平衡问题，违背量水而行和宜林（灌、草、湿、荒）则林（灌、草、湿、荒）原则等生态修复科学性问题，外来物种入侵等，分析生态、农业、城镇三类空间冲突区域生态问题和生态修复需求。

（6）风险研判。依据市级国土空间总体规划研判国土空间开发利用保护的发展趋势，对未来城镇扩张、基础设施建设等的生态影响进行动态分析预判，提出应对思路。分析全球气候变化对陆地水循环的复杂影响和水安全问题，气候变化对生物栖息地环境以及生物多样性的改变。分析人口变化及资源约束趋紧可能导致的长期生态隐患，包括资源需求刚性增长、资源利用方式转变等重大问题，生态功能重要脆弱地区人地关系复杂及治理难度加大等面临的长期挑战。

2.2.3综合分析。基于生态保护重要性评价、生态退化识别和恢复力评价以及景观格局演变，从自然和人为两方面研判主要生态问题的主要胁迫因素、原因机理和初步对策方向，针对不同类型生态系统特点，坚持定性和定量相结合，探索评估不同区域生态系统恢复力水平，综合市域国土空间的生态系统退化程度（完好、轻度退化、中度退化、严重退化）与恢复力水平，对综合评价结果进行分区分类空间表达，作为人工参与生态修复程度的重要依据。通过一系列数据分析和定性研究方法，科学、高效地挖掘区域的生态问题及其破坏程度，结合当地实际情况和分析结果明确开展生态保护修复的空间范围和模式策略，初步确定需要修复的主要任务。

根据需要，结合实际，合理设置重大专题。主要内容可包括：统筹和科学推进市域国土空间生态修复的各类重大问题，科学开展山水林田湖草一体化保护修复模式，生态系统演替规律和内在机理等；考虑区域水平衡，系统分析地表水、地下水分布及变化对生态系统的影响，明确保护修复的对策；加强生物多样性保护、生态廊道连通、生态网络建设、生态修复分区、重点工程布局等方面研究；开展系列基础分析研究，如生态系统质量评价、生态系统退化程度、重大生态问题及风险和恢复力评价，以及生态风险综合评价等；针对各类生态问题，开展土地综合整治潜力评价、城镇生态修复潜力评价等；从生态系统演替规律和内在机理、自然地理格局演变出发，结合气候变化和人类活动影响，分析和判断区域性重大生态问题和生态风险；数据库建设及科技支撑措施等；生态修复政策体系，包括市场化投入机制及有关政策研究等。

围绕党的十九届五中全会关于生态文明建设到年、“十四五”时期的新目标，立足落实国家重大战略部署和相关规划任务安排，从我省省情出发，结合市域生态修复需求，以山水林田湖草一体化保护修复为主线促进安全、优质、美丽国土构建，分别提出到年、年、年分阶段国土空间生态修复目标。综合考虑生态系统的完整性和连通性，结合社会经济发展趋势，依据相关标准，衔接相关规划，在区域生态功能定位、生态现状和生态问题判识基础上，坚持上下衔接、左右协同、精准定位、落实传导的原则，重点从国土空间格局优化、生态保护红线、重要生态系统受损修复、生态系统质量改善、生态系统服务功能提升、规划任务完成考核等方面，合理设定生态修复指标体系，科学提出约束性和预期性指标（推荐指标参见附录B）。

应加强市级相关专项规划之间的衔接，分解落实市级国土空间总体规划中生态修复目标任务。在省—市（州）—县（市、区）生态修复规划三级纵向传导体系下，以省级生态修复总体布局为导向，以市域国土空间生态修复分区和重点区域为指引，统筹县（市、区）国土空间生态保护修复需求。突出对县级国土空间生态修复规划指标体系和主要任务确定的指导和引领作用。

按照国家及省级国土空间生态修复规划确定的分区和生态安全格局，结合区域生态安全屏障、区域重大战略的生态支撑区和重要生态治理区（未纳入以上两类区域的生态功能重要、生态脆弱、生态问题突出的区域），以气温、降水、地形地貌、流域分区、生态系统类型等自然地理格局为基础，以重点流域和区域为基础单元，突出自然地理和生态系统的完整性和连通性，结合市级国土空间总体规划分区划定修复分区，划分市级国土空间生态修复分区，明确各分区生态修复的主攻方向和总体布局。落实省级国土空间生态修复规划一级分区，原则上不突破一级分区；参考二级分区，结合市级国土空间总体规划分区，划定市级国土空间生态修复分区，做到全覆盖、不交叉、不重叠，原则上不打破乡镇界限（可参考附录F）。

应充分结合国家及省级国土空间生态修复规划确定的重点区域，根据评价结果和当地实际情况，调整细化市域范围修复重点区域。以生态修复分区和国土空间规划“三区三线”为基础，依据综合评价中问题突出的区域，结合国家、区域生态安全格局和重大战略，并统筹各相关部门生态修复任务区域，确定生态修复分区下的重点区域。重点区域按照三类空间分类划定，在边界模糊、所属空间不明确的区域，以问题为导向，按照主要生态问题分布和重大战略发展导向划定修复重点区域。

生态空间重点区域需涵盖影响国家生态安全战略格局和市域生态安全的重要区域。主要包括全国、省级与市级国土空间规划确定的重点生态功能区、省级国土空间生态修复规划确定的重点区域、自然保护地、生态保护红线，对市域生态安全有重大影响的关键地区（重要山脉、河流、湖泊、河口，跨市域共用水域空间等）。城镇和农业空间重点区域可结合国家重大战略部署地区、区域发展战略支撑地区、集中连片特困地区、跨地市生态问题区等进行明确。各区域间和区域内部，根据修复需求的轻重缓急程度，在时序上统筹安排生态修复任务。

按照划定的修复重点区域，根据轻重缓急程度，在时序上统筹安排生态修复任务，分区分类确定国土空间生态修复重点区域、任务、策略等。按照综合评价的四类情形，依据退化程度和恢复力因地制宜，科学确定保育保护、自然恢复、辅助修复、生态重塑、综合整治等策略措施。根据区域尺度，五类策略可采取一种为主或多种镶嵌方式。

基于自然地理格局，以保护和丰富生物多样性为目标，根据跨空间、跨流域、跨区域、跨行政边界等的系统性生态问题评价与识别结果，加强生态廊道和生态网络建设。围绕区域生态安全格局，消除或避免人为胁迫，提高生态系统自我修复能力，提升生态系统质量和稳定性，促进生态系统良性循环。对重点区域中农田、牧草地修复侧重生态功能恢复。依据问题识别和综合评价结果识别重要城镇生态修复任务主攻方向，重点
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